上海：《上海市城市更新条例》9月1日起施行
来源：信息处 编发：信息处 发布日期：2021-09-02
目前，上海的城市建设发展模式已经进入到从外延扩张转向内涵提升、从大规模的增量建设转向存量更新为主的新阶段。这些年来，上海积累了一批富有特色的城市更新案例，这些有益经验正从“实践”上升为地方性“法规”。
8月25日下午，市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过了《上海市城市更新条例》。条例自9月1日起正式施行。
建立区域更新统筹机制
此次立法遵循的基本思路就是坚持“区域更新、整体推进”，通过一系列制度措施设计，更有效地整体激活城市空间、功能、产业、设施等发展全要素活力。
为更好地统筹安排，克服以往在改善城市空间形态和功能有关活动中侧重于解决单一问题的局限性，《条例》作了具体制度设计。比如建立区域更新统筹机制，由更新统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案，统筹、推进更新项目实施。同时，还规定根据区域情况和更新需求，政府可以赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、统筹整体利益等职能。
条例还规定，本市建立更新统筹主体遴选机制。市、区政府通过公开、公平、公正的遴选，确定与城市更新活动相适应的市场主体作为更新统筹主体。
打造活力空间，保留烟火气
城市更新的空间形态和社会形态是相互关联的，如果一味追求高大上，可能造成“烟火气”不足。在市人大城建环保委副主任委员冯经明看来，城市更新要打造“活力”空间，就是要以人为本，增加“烟火气”。
此次城市更新立法遵循的基本思路为坚持践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，将其切实贯彻落实到城市更新工作的全过程，最大程度体现人民群众意愿、最大限度激发市场活力。
以人为本，保留烟火气，这也体现在具体条款中。比如城市更新的基本原则，强调“民生优先、共建共享”，在更新指引的编制原则中，其中一条是，持续改善城市人居环境，构建多元融合的“十五分钟社区生活圈”，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。在开展城市更新活动中，应当优先对市政基础设施、公共服务设施等进行提升和改造，推进综合管廊、综合干箱、公共充电桩、物流快递设施等新型集约化基础设施建设。
改造不得影响优秀历史建筑正常使用
此次立法中，加强城市更新中的风貌保护所占的分量很重。《条例》共有5章10个条文涉及风貌保护等内容，其中有2个条文是专门对“风貌协调要求”和“风貌保障”作出规定。如第三十四条规定，在优秀历史建筑的周边建设控制范围内新建、扩建、改建以及修缮建筑的，应当在使用性质、高度、体量、立面、材料、色彩等方面与优秀历史建筑相协调，不得改变建筑周围原有的空间景观特征，不得影响优秀历史建筑的正常使用。如第四十三条规定，在历史风貌保护区域开展风貌保护，以及对优秀历史建筑进行保护的过程中，符合公共利益确需征收房屋的，按照国家和本市有关规定开展征收和补偿。城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿等。
“调解+决定+申请执行”破解搬迁难
在城市更新中，会遇到产权归集难、更新成本高、市场参与程度不畅等堵点。比如在旧住房拆除改造重建中，普遍存在少部分权利人拒绝配合，造成更新项目启动比较难，搬迁难的矛盾。只要有一户不同意，更新项目就有可能停摆。
如何破解这些更新实施中的瓶颈堵点？《条例》形成了相应的破解路径，明确公有旧住房拆除重建和成套改造，在达到规定同意和签约比例后，公房承租人拒不搬迁的，规定了“调解+决定+申请执行”的方式。有一两户不同意，老小区电梯加装就没有办法进行下去。此次立法对此有了专门规定。《条例》明确，既有多层住宅需要加装电梯，应当按照《民法典》关于业主共同决定事项的规定进行表决。对加装电梯过程中产生争议的，依法通过协商、调解、诉讼等方式予以解决。
条例明确，建立产业优胜劣汰和土地高效配置的更新机制。针对本市低效产业用地总量较大、缺少倒逼和退出机制的问题，一是按照“亩产论英雄”的理念，根据资源利用效率评价结果，分级实施相应的能源、规划、土地、财税等政策，形成低效用地倒逼机制，促进产业用地高效配置。二是加强关于产业用地绩效违约和土地退出的政府监督职责，对于产业项目绩效违约等情形，依法依约进行监督、管理和处置，落实土地退出机制；三是对于历史存量产业用地，通过签订补充合同完善产业绩效和土地退出机制约定。
支持浦东探索不同产业用地类型合理转换
此次立法发挥浦东引领作用，以专章形式对浦东城市更新作了特别规定，条例特别谈及了“垂直空间分层设立使用权”，这将为城市空间格局带来怎样的变化？
现代城市正在不断向立体化方向发展，这既体现为建筑高度的不断提升，也反映在地下空间的开发利用。根据《民法典》第三百四十五条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”中共中央、国务院《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》明确规定，“支持推动在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权”。
为贯彻落实《民法典》和《意见》精神，《条例》对更新空间垂直利用作出专门规定，明确“浦东新区人民政府编制更新行动计划时，应当优化地上、地表和地下分层空间设计，明确强制性和引导性规划管控要求，探索建设用地垂直空间分层设立使用权。”此外，条例还明确，可由浦东新区政府直接指定更新统筹主体对于原成片出让区域等建成区进行更新；同时支持浦东探索不同产业用地类型合理转换，创新存量产业用地盘活、低效用地退出机制。
（信息来源：上海市政府网站）
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