法治日报丨访陈武代表：为公益诉讼司法实践提供法治保障

“随着司法实践的深入，检察公益诉讼领域立法分散、供给不足、层级不高等问题，逐渐成为影响该项制度可持续性发展及治理效能发挥的掣肘。”在全国两会上，全国人大代表、安徽省人民检察院检察长陈武领衔提出议案，建议加快制定检察公益诉讼法，为维护国家利益和社会公共利益，维护社会公平正义，充分发挥人民检察院公益诉讼法律监督职能、人民法院审判职能，监督适格主体依法行使公益诉权，保障公益诉讼秩序，促进依法行政、严格执法、促进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑。

图为陈武代表在十四届全国人大一次会议安徽代表团审议两高工作报告时发言。徐国康 摄

适应检察公益诉讼发展需要

陈武认为，检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，公益诉讼检察是检察机关履行法律监督职能的重要组成部分，开展检察公益诉讼专门立法工作是贯彻落实党的二十大精神和党中央对检察公益诉讼工作作出的系列决策部署，深入实施宪法的具体举措。

“由于法律供给不足，检察公益诉讼在受案范围、办案程序、职能作用等方面易受质疑，甚至在开展工作中受到阻力，影响了办案质效，也降低了人民群众的获得感。”陈武说，通过完善专门立法搭建系统集成、衔接协调、规范可操作的制度体系，提高检察机关履职监督能力，促进各方协同履职，促进检察机关提供更高质量的法律服务，答好“人民至上”的检察答卷，厚植党的执政基础。

实践经验丰富奠定立法基础

检察公益诉讼制度全面实施五年多来，检察机关不断更新理念、完善机制、探索办案新领域，办案数量稳步上升，案件范围不断拓展，办案质效不断提升，公益诉讼制度实践中被不断检视完善，有成效、可复制、可推广的做法可以总结上升为顶层设计，为专门立法提供了日趋成熟的公益保护“中国方案”。

陈武说，近年来，检察公益诉讼法定领域已从“4+1”大幅扩展到“4+9”，“4+9+N”的格局得到进一步规范延展，在实践检验中一些行之有效的条款加以完善即可上升为立法条文，为开展专门立法工作提供了有益的借鉴。

“尤其是，检察公益诉讼程序中的线索发现、调查取证、诉前程序、起诉审查、出席庭审、裁判和执行监督等各个环节的功能和特点逐渐显现，并在遵循和把握民事诉讼法、行政诉讼法立法原意的基础上，检察机关结合公益诉讼独特属性对各个环节的办案程序和机制保障等作出了有益的探索和设计，为立法提供了基础。”陈武说。

法律结构可采取“总分总”模式

在议案中，陈武提出了制定检察公益诉讼法的立法总体框架设计，内容涵盖检察公益诉讼受案范围、检察公益诉讼管辖制度、检察公益诉讼调查取证制度、行政公益诉讼诉前程序机制、检察公益诉讼审判程序、惩罚性赔偿的适用及损害赔偿金的管理使用、检察公益诉讼与生态环境损害赔偿的衔接机制、检察公益诉讼判决执行跟踪监督机制等方面，对完善检察公益诉讼制度提出了很多真知灼见，有的具有创新性、前瞻性研究。

陈武建议，在立法结构上，采取“总分总”的模式：在行政公益诉讼与民事公益诉讼中提取一般规则，形成其总则部分着重规定诉讼程序的共性问题；在分则部分可根据检察公益诉讼的一般问题和不同类型设置相应章节，分别就具体办案程序规则作出规定。对于一些通用的规定，可以规定“本法没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定”。

陈武还建议，采取“重点列举+概括兜底”的方式，一方面，对现阶段公益受损严重、群众反映强烈的领域进行重点列举，现行法律已明确规定的“4+9”领域以及实践探索已较为成熟的文物和文化遗产保护、国防军事、公共卫生安全、生物安全、大数据安全、网络安全、特殊群体合法权益保护等领域损害国家利益和社会公共利益的行为，人民检察院可以提起公益诉讼。另一方面，考虑到经济社会发展和后续单行法授权情况，通过概括兜底的方式，留下开放空间，方便今后根据司法实践进行后续修法工作。

“相较于制定一部涵盖不同主体、不同案件范围、不同诉讼领域的公益诉讼法，难免存在立法周期长、技术难度大等问题，而制定一部单行的检察公益诉讼法相对而言立法周期短、难度小，更符合当前实际需要。”陈武说。