省十一届人大常委会第十八次会议法制讲座

发布人:安徽人大网    发布日期:2010-4-23     阅读:2149次


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环境保护法律法规简介
…………省环境保护厅厅长  缪学刚
关于《消防法》主要内容和我省
贯彻实施情况的报告
  ……………省公安厅副厅长  周礼明
 

环境保护法律法规简介

省环境保护厅厅长   缪学刚

主任、副主任、秘书长、各位委员:
    根据省人大常委会2010年法制讲座计划,我现将环境保护法律制度和我省环境质量状况简要汇报如下:
第一章 环境保护法概述
一、环境保护法的概念
环境保护法是指为了促进环境的可持续利用和人与环境的可持续和谐共处,由国家制定或认可旨在调整开发、利用、保护、治理、恢复和改善环境所发生的权利和义务关系的法律规范的总称。
二、环境保护法的特征
    (一)调整对象的特殊性。环境保护法调整的是人与自然的关系,同时调整人与人在环境方面的权利、义务。
    (二)公益性与私益性、自益性与他益性的统一。 相对其他与阶级专政紧密相关的部门法而言,环境保护法属于与政府行使公共职能密切相关的部门法,它所确认和保护的环境利益以及它所作出的环境保护要求,不仅对个人有利,也对公众有利;不仅对统治阶级有利,也对被统治阶级有利;不仅对当代人有利,也对后代人有利;不仅对国内人有利,在大多数情况下,也对全球的居民有利。所以环境法体现了公益性与私益性、自益性与他益性的统一。
    (三)科学技术性。环境保护法的目的之一是预防和解决环境问题,由于环境问题不仅是经济问题、伦理和社会问题,还是科学和技术问题,因而现代环境保护法必然反映生态规律和环境保护的科学技术要求。如环境质量标准和环境技术性规范的确定不仅要考虑人体健康的需要和社会的经济承受能力,还要考虑社会的科学技术发展状况;环境监测制度的创设就是以环境科学技术为基础的。因此可以说,没有环境科学技术,就没有切实可行和有效的环境保护法。
    (四)综合性。环境保护法的综合性主要表现为环境保护法实施主体和客体的综合性;环境保护法内容的综合性,即环境保护法涉及错综复杂的行政法律关系、经济法律关系、民事法律关系、刑事法律关系、生态关系和社会关系,环保护境法采用了行政、民事、刑事和科技规则等综合性的调整方法;环境法律法规体系和环境法律规范体系的综合性等。
    三、环境保护法的功能和作用
    环境保护法的功能与作用是指环境保护法内在具有和外在表现的,对社会有益的功用和效能。
作为法律规范的一类,环境法律规范的规范功能和作用具有法的指引、评价、预测、教育和强制作用。
指引作用:环境保护法的根本的目的不在于惩罚与制裁违反环境法者,而在于引导人们从事环境保护法所认可的行为,少违法甚至不违法。环境保护法的这个指引作用是通过环境法律规范中的确认性规范、鼓励性规范、禁止性规范和限制性规范等来达到的。值得注意的是,环境保护法的指引作用不仅包括个别指引,即制裁违法的个别人和单位,使之不敢再违法,还包括一般性的指引作用,即对群体、同类行为的重复指引。
    评价作用:环境保护法的评价作用是指环境保护法所具有的,能够衡量和评价人们环境行为的法律意义的功用和效能。环境保护法所要评价的是环境行为是否合法,是否值得鼓励,是否要限制甚至制裁。这是区别于环境道德、环境纪律的一个显著特征。和环境道德、环境纪律等相比,环境保护法的评价标准具有普遍性,应该比较客观、统一,在法律适用的范围内不受人们的宗教信仰、文化程度和认识能力的限制。
    预测作用:环境保护法的预测作用是指人们根据环境保护法律规范对人们行为评价的指引,可以预先估测到自己行为的后果,从而决定自己行为的取舍和方向,使之更符合法律规定的一种功用和效能。
    教育作用:环境保护法发挥它的教育功能主要是通过两种途径进行的,其一,人们在环境保护法的宣传中自觉不自觉地接受并认同了环境保护法律规范,被环境保护法律规范所肯定的行为模式同化,时间久了,就会形成遵守环境保护法律法规的习惯;其二,通过环境保护法律规范的实施,即追究环境违法行为人,使违法人和其他知晓违法制裁事情的人不敢或不愿重蹈覆辙。这就是环境保护法一般与特殊预防方面的教育功能。
    强制作用,即补偿和排除侵害作用:这种强制性的作用主要表现在有关机关适用环境保护法律规范的规定,制裁违反环境法律法规的行为,从而起到保护环境及公民、单位、社会、国家甚至全人类环境权益的目的。
    第二章  环境保护法的产生和发展
    一、国际环境保护法的发展历程
    国际上大体经历了三个发展阶段:
    第一阶段即资产阶级产业革命以前。这个时期,人类对环境的影响的能力不大,具有保护环境作用的法律规范,往往是夹杂在其他法律文件中,谈不上现代意义上的环境保护法。
    第二阶段即从资产阶级产业革命到第二次世界大战结束前的阶段 。随着大工业的出现,社会生产力得到了极大的发展,人类对环境的影响也越来越大。特别是进入20世纪以来,环境污染和破坏日益严重,为了对付这些环境问题,一些国家先后颁布了环境保护单行法。单行法的出现是这个阶段的标志。
    第三阶段即从第二次世界大战结束以来的阶段。这个时期,现代工业生产迅猛发展,人口膨胀,大城市急剧增多,人类向环境排放的污染物大大超过自然的净化能力,大规模的开发活动消耗了地球上有限的淡水、耕地、森林和矿藏。环境问题的影响范围不断扩大,形成了大区域以至全球性的环境污染和破坏,也成为许多国家双边或者多边有争议的问题。总之,环境问题已严重威胁到人类的生存和发展,成为当今世界突出的社会问题。为了解决这些问题,环境科学应运而生。反映到法律上,不但各种环境保护单行法大量出现,还制定了综合性环境保护基本法,这是环境保护法第三个发展阶段的最大特点。
    在国际环境保护领域中,也产生了一些国际环境保护条约。一些国际环境保护组织还制定了各种环境保护标准。
    一些国家的环境保护法已成为该国一个独立的法律部门。这表明了环境保护法作为环境保护的基本手段的地位已为人们所公认。随着环境保护法的出现,也诞生了一门生机勃勃的环境保护法学。
    环境保护法发展史的简要概括:从零散的夹杂在其他法律中的环境保护规范,到侧重某一方面的环境保护单行法,再到一个自成体系的独立的法律部门。
    二、中国环境保护法的发展概况
    (一)产生阶段
    从新中国成立到1972年6月中国派代表团参加联合国人类环境会议的一段时间。建国初期,面临着迅速发展工农业生产,恢复经济的紧迫任务,第一个五年计划奠定了我国工业化的初步基础。但农业经济仍然是国民经济的主要组成部分,虽然工业生产带来的环境污染开始出现,但并不严重。环境问题主要是环境破坏,所以环境立法最初涉及较多的是自然资源的恢复和保护,其中也进行了一些生活环境和劳动环境保护立法。
    (二)发展阶段
    从1978年《中华人民共和国宪法》颁布到1989年《中华人民共和国环境保护法》通过,是中国环境法的发展阶段,我国的环境与资源保护法律法规已形成一定的规模,对防治环境污染、保护自然资源起到了非常重要的作用。
    (三)相对完善阶段
    从1989年《中华人民共和国环境保护法》通过以后至今,是中国环境法的相对完善阶段。
进入20世纪90年代,环境保护战略发生了深刻的变化。1992年6月中国政府代表团参加了联合国环境与发展会议。同年8月中共中央、国务院批准了中国环境与发展十大对策,明确实行可持续发展战略是加速中国经济发展和解决环境问题的正确选择和合理模式。
此后,全国人大常委会相继制定、修改了《大气污染防治法》(1995年、2000年两次修订)、《固体废物污染环境防治法》(1995年)、《水污染防治法》(1996年修改)、《环境噪声污染防治法》(1996年)、《清洁生产促进法》(2002年)、《环境影响评价法》(2002年)等,国务院和国务院有关部门也制定了大量环境方面的行政法规和部门规章。
    2003年党中央提出了科学发展观的重大主张。这对我国的环境立法是极大的支持和推动。全国人大常委会再次修改了《固体废物污染环境防治法》(2004年)、《水污染防治法》(2008年)和制定了《放射性污染防治法》(2003年)、《可再生能源法》(2005年)、《循环经济法》(2008年)等。
    此外,国务院、地方人大和国务院有关部门制定了大量行政法规、地方性法规和部门规章,可以说,到目前为止,具有中国特色的环境保护法律体系已经基本形成。
    第三章  环境保护法律法规体系
    一、法律
    (一)宪法
    环境保护法体系以《中华人民共和国宪法》中对环境保护的规定为基础,《中华人民共和国宪法》中的相关环境保护规定是环境保护立法的依据和指导原则。1982年通过的《中华人民共和国宪法》在2004年修正案第九条第二款规定:“ 国家保障资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”
    第二十六条第一款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”
    (二)环境保护法律
    包括环境保护基本法、环境保护单行法和环境保护相关法。
    环境保护基本法是指1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》。
    环境保护单行法包括污染防治法(《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国人气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国放射性污染防治法》等),生态保护法(《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国防沙治沙法》等),《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》。
    环境保护相关法是指一些自然资源保护和其他有关部门法律,如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》等都涉及环境保护的有关要求,也是环境保护法律法规体系的一部分。
    二、环境保护行政法规
    环境保护行政法规是由国务院制定并公布或经国务院批准有关主管部门公布的环境保护规范性文件。一是根据法律受权制定的环境保护法的实施细则或条例,如《中华人民共和国水污染防治法实施细则》;二是针对环境保护的某个领域而制定的条例、规定和办法,如《建设项目环境保护管理条例》。
    三、环境保护地方性法规
    地方环境保护法规,是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善环境和资源方面的地方法规。
    环境保护地方性法规是享有立法权的地方权力机关依据《宪法》和相关法律制定的环境保护规范性文件。地方性环保法规是根据本地实际情况和特定环境问题制定的,并在木地区实施,有较强的可操作性。在历届省人大的高度重视下,我省先后制定了《安徽省淮河流域水污染防治条例》、《巢湖流域水污染防治条例》、《安徽省实施《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》办法》、《安徽省城镇生活饮用水水源环境保护条例》、《安徽省农业生态环境保护条例》5部地方环境保护法规。
    四、环境保护规章
    环境保护规章包括部门规章和地方政府规章,部门规章是指国务院环境保护行政主管部门单独发布或与国务院有关部门联合发布的环境保护规范性文件,以及政府其他有关行政主管部门依法制定的环境保护规范性文件。政府部门规章是以环境保护法律和行政法规为依据而制定的,或者是针对某些尚未有相应法律和行政法规调整的领域作出相应规定。
    环境保护地方性规章是享有立法权的地方政府机关依据《宪法》和相关法律法规制定的环境保护规范性文件。这些规范性文件是根据本地实际情况和特定环境问题制定的,并在木地区实施,有较强的可操作性。
    五、环境标准
    环境标准是国家为了保护人民的健康,促进生态良性循环,实现社会经济发展目标,根据国家的环境政策和法规,在综合考虑本国自然环境特征、社会经济条件和科学技术水平的基础上,规定环境中污染物的允许含量和污染源排放污染物的数量、浓度、时间和速率以及监测方法和其他有关技术规范。
    环境标准是环境保护法律法规体系的一个组成部分,是环境执法和环境管理工作的技术依据。我国的环境标准分为国家环境标准和地方环境标准。国家环境保护标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放标准(或控制标准)、国家环境监测方法标准、国家环境标准样品标准、国家环境基础标准。地方环境保护标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放(控制)标准。
    六、环境保护国际公约
    环境保护国际公约是指国与国缔结和参加的环境保护国际公约、条约和议定书。国际公约与我国环境法有不同规定时,优先适用国际公约的规定,但我国声明保留的条款除外。
    第四章 环境保护法的基本原则
    一、协调发展原则
    协调发展原则是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。协调发展原则非常概括地阐明了环境与发展的相互关系,是环境保护法的一项重要的原则。
    二、预防为主、防治结合的原则
    预防为主、防治结合的原则是指采取各种预防措施,防止环境问题的产生和恶化,或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内。
    预防为主、防治结合的原则明确了预防和治理的关系,确定了治理环境污染和破坏的途径和方式。它要求将环境保护的重点放在事前防止环境污染和自然破坏之上,做到“防患于未然”;同时,应采取各种措施,积极综合治理和恢复已经产生的环境污染和自然破坏,以保护生态系统的安全和人类的健康及其财产安全。
    三、开发者养护、污染者治理的原则
    开发者养护、污染者治理的原则是中国在借鉴国际社会普遍采用的“污染者付费原则(Polluter Pay'sPrinciple)”的基础上,结合中国的实际提出的。污染者付费原则是1972年由经济合作与发展组织(OECD)在其通过的一项决议中提出的。这项决议规定,禁止各成员国对该国就企业污染防治工作所采取的措施予以资金上的补助,要求排污者(即污染者)负担由政府部门决定的减少污染措施的费用,以保证环境处于一种可被接受的状态。这项原则现在也与国际社会提倡的“受益者付费原则”相吻合。
    污染者治理是指对环境造成污染的组织或个人,有责任对被污染的环境进行治理。在法律上进一步明确“污染者治理”的原则,目的就在于明确污染者的责任,促进企业的污染治理,保护环境。
    开发者养护是指对环境与自然资源进行开发利用的组织或个人,不仅有依法开发自然资源的权利,同时还有保护环境资源的义务。有责任对其进行恢复、整治和养护。 自然资源的开发与保护是互相联系、互相制约的。开发的目的是为了利用,而保护好环境资源,就可以使开发获得最佳的经济效益和生态效益,并为更好地持续利用创造条件。所以开发利用环境资源的单位和个人,不仅有依法开发利用的权利,同时还负有保护的义务。《环境保护法》第十九条规定,开发利用自然资源,必须采取措施保护生态环境;第二十条规定:各级人民政府应当加强对农业环境的保护,防止土壤污染、土地沙化,防治植被破坏,水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。
    “利用者补偿”,是指开发利用环境资源者,应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任 。在传统的计划经济体制下,认为环境资源不是劳动创造的,没有劳动价值;随着环境保护工作的发展和理论研究的深化,人们认识到环境资源是有价值的,其价值表现在自然再生产能力上,人类为维护、恢复、增殖自然资源及开发替代资源应付出的必要劳动时间。所以,国家作为环境资源的所有者,实行环境资源有偿使用是理所当然的。
“破坏者恢复”,是指因开发环境资源而造成环境资源破坏的单位和个人,对其负有恢复整治的责任。
    四、依靠群众保护环境的原则 
    依靠群众保护环境的原则,是指各级人民政府应当发动和组织广大群众参与环境管理,并对污染、破坏环境的行为依法进行监督。
    环境质量的好坏,直接影响到工农业生产的发展和城乡人民的身体健康,关系到千家万户。《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。
执行这一原则,就是把对环境的国家管理和群众监督相结合,把依法保护环境和人民群众的自觉维护相结合。
    第五章  《环境保护法》概略
    1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》,该法共有六章四十七条,第一章“总则”规定了环境保护的任务、对象、适用领域、基本原则以及环境监督管理体制;第二章“环境监督管理”规定了环境标准制订的权限、程序和实施要求、环境监测的管理和状况公报的发布、环境保护规划的拟订及建设项目环境影响评价制度、现场检查制度及跨地区环境问题的解决原则;第三章“保护和改善环境”,对环境保护责任制、资源保护区、自然资源开发利用、农业环境保护、海洋环境保护作了规定;第四章“防治环境污染和其他公害”规定了排污单位防治污染的基本要求、“三同时”制度、排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度以及禁止污染转嫁和环境应急的规定;第五章“法律责任”规定了违反本法有关规定的法律责任;第六章“附则”规定了国内法与国际法的关系。
    一、立法原则
    为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,而制定《中华人民共和国环境保护法》。
    二、政府责任
    政府应对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量;对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域,珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域,重点的水源涵养区域,具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹,以及人文遗迹、古树名木,应当采取措施加以保护,严禁破坏;应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展,推广植物病虫害的综合防治,合理使用化肥、农药及植物生长激素。
    三、业主责任
    产生环境污染和其他公害的单位,必须把环境保护工作纳入计划,建立环境保护责任制度。采取有效措施,防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。新建工业企业和现有工业企业的技术改造,应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺,采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。建设项目中防治污染的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用。
    防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置,确有必要拆除或者闲置的,必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。造成环境严重污染的企业事业单位,要限期治理。因发生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的单位,必须立即采取措施处理,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位,应当采取措施,加强防范。
    生产、储存、运输、销售、使用有毒化学物品和含有放射性物质的物品,必须遵守国家有关规定,防止污染环境。
    四、监督责任
    县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门,有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况,提供必要的资料。检查机关应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。
    五、环境监督管理体制
    我国的环境监督管理体制,可概括为统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。
    1.环境监督管理部门是环境保护方面的行政部门。
    环境监督管理部门是中央或者地方人民政府中主管环境保护监督管理的行政部门,即“人民政府环境保护行政主管部门或者其它依照法律规定行使环境监督管理权的部门”,依法实施的执法行为属于具体行政行为。
    2.统管部门与分管部门的执法地位平等。
    “统管”部门是指国务院环境保护行政主管部门(即环境保护部)和县级以上人民政府环境保护行政主管部门。它们之间存在着行政上的隶属关系,并分级对本辖区环境保护工作实施统一监督管理。
    “分管”部门是指依法分管某一类自然资源保护,或某一类污染源防治的监督管理工作的部门。统管与分管部门之间不存在行政上的隶属关系,在行政执法上都是代表国家行使行政执法权,其地位是平等的,而只有分工的不同。
    第六章 环境保护法的基本制度
    一、环境影响评价制度
    (一)概念
    《环境影响评价法》规定:环境影响评价制度是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。
    环境影响评价有以下特点:
    1.预测性。环境影响评价和环境质量现状评价不同。后者是指通过环境调查和监测,对一定区域的环境质量现状进行评定;而环境影响评价是指对拟建项目可能对环境造成什么影响进行预测和评价。
    2.客观性。进行必要的环境监测,然后作出科学的预测和评价。
    3.综合性。涉及到多种学科;需要由持有《建设项目环境影响评价证书》的设计、科研等单位互相协作,共同完成评价任务。
    4.预防性。是贯彻“预防为主”方针,从源头防范控制污染,实现经济效益和环境效益相统一的重要手段。
    (二)法律规定
    1.规划的环境影响评价
    环境影响评价法将规划纳入环境影响评价的范围,并将规划的环境影响评价规定为编制机关的法定任务,可以促使规划编制机关站在可持续发展的高度,正确对待经济发展和环境保护的关系问题。
    在环境影响评价法中,把土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划,工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等一系列规划纳入环境影响评价范围,并相应规定了必要的程序和法律责任。其中将规划分为综合规划和专项规划。对于综合规划以及指导性的专项规划,在编制规划时应编写该规划有关环境影响的篇章或者说明(实施后对环境影响较大的,用“篇章”的形式,对环境影响较小的用“说明”或者“专项说明”的形式);对于非指导性的专项规划,应该编写环境影响报告书。
    其中规划的环境影响评价报告书包括三个方面的内容:实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估;预防或者减轻不良环境影响的对策和措施;环境影响评价结论。
    规划环境影响评价的程序:对规划进行环境影响评价,应当在规划形成初步方案,至上报审批之前进行;评价成果由规划环境影响评价的组织者负责审定和上报;其审批机关同为负责规划草案的审批机关。
    2.建设项目的环境影响评价
    建设项目对环境有较大影响的,都必须执行环境影响报告书的审批制度,进行全面、详细的评价。
    建设项目对环境可能造成轻度影响,应当编制环境影响报告表,分析影响或专项评价;建设项目对环境影响很小的,不需进行环境影响评价,应当填报环境影响登记表。
    这表明,并不是所有的新建项目都要进行环境影响评价,而要看它对环境的影响程度的大小。
    建设项目的环境影响评价的内容:①建设项目概况;②建设项目周围地区的环境状况调查;③建设项目对周围地区的环境近期和远期影响分析和预测;④环境保护措施及经济、技术论证; ⑤环境影响评价经济损益分析;⑥环境监测制度建议;⑦结论。
    3.规划环评与建设项目环评比较
    (1)环评的时间不同:规划环评是在编制过程中进行的。对于建设项目的环评是在建设项目的可行性阶段完成的。
    (2)法律形式不同:规划环评只有一种即环境影响报告书。
    建设项目环境影响评价成果包括环境影响报告书和环境影响报告表。
    (3)要求不同:公众参与是规划环评的必经程序(除国家规定需要保密的情形外)。对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。
    (4)审查审批方式不同:设区的市级以上人民政府审批的专项规划,在审批前由其环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组,对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提交书面审查意见。建设项目的环境影响评价文件,由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
    二、“三同时”制度
     “三同时”制度是指对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目、区域开发建设项目和外商投资建设项目,其防治污染和生态破坏的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。
环境影响评价制度是项目决策阶段的环境管理,而“三同时”制度是项目实施阶段的环境管理, 是防止产生新的环境污染和生态破坏的主要保证。
    三、排污收费制度
    排污收费制度是指向环境排放污染物以及向环境排放污染物超过国家或地方污染物排放标准的排污者,按照污染物的种类、数量和浓度,根据排污收费标准向环保部门设立的收费机关缴纳一定的治理污染或恢复环境破坏费用的法律制度。排污收费制度是环境立法有关“谁污染谁治理”原则的具体体现。
    排污收费的特点是:1.强制征收;2.征收的排污费,纳入国家财政预算,按区域实行分级管理;3.征收的排污费,作为环境保护专项资金使用。主要用于补助重点污染源治理及区域环境综合治理;用排污费建立的污染源治理专项基金实行有偿使用。
    排污者缴纳排污费,不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。
    四、排污许可证制度
    (一)排污许可证制度是指向环境排放污染物的排污者事先必须向环境保护行政主管部门提出申请,经审批批准领取许可证后,按照排污许可证所规定的条件排放污染物的一项管理制度。
    违反《排放许可证》规定额度超量排污的,视情节中止或吊销《排放许可证》。
    (二)排污权交易
     排污权交易是近年来备受各国关注的一项环境经济政策。排污权交易作为一种新的环境管理的经济手段,是美国于1979年提出的,经过多年的运行,在美国已取得了明显的经济效益与社会效益。它的出现,改变了传统环境管理制度消极和滞后的一面,给环境保护事业带来了新的生机。
    排污权是指排污单位或个人向环境排放污染物的一种行政许可资格。它的实质是一种经济权利,是一种稀有资源。在市场经济下,环境是一种资源,一种公共性很强的资源,它对经济的发展起着不可或缺的作用。它的所有权应该归属于代表公众的国家,在实行总量控制的前提下,由政府出面通过发放可交易的许可证,将一定量的排污指标卖给污染者。
    五、限期治理制度
    限期治理制度是指对污染严重的项目、行业和区域,由有关国家机关依法限定其在一定期限内,完成治理任务,达到治理目标的规定的总称。限期治理包括污染严重的排放源(设施、单位)的限期治理、行业性污染的限期治理和污染严重的某一区域及流域的限期治理。
    限期治理虽属一种行政管理措施,但对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位,除依照国家规定加收超标准排污费外,还可根据所造成的危害后果处以罚款,或者责令停业、关闭。
    六、环境污染与破坏事故的报告及处理制度
    环境污染与破坏事故,是指由于违反环境保护法律法规的经济、社会活动与行为,以及意外因素的影响或者不可抗拒的自然灾害等原因,致使环境受到污染,国家重点保护的野生动植物、自然保护区受到破坏,人体健康受到危害,社会经济与人民财产受到损失,造成不良社会影响的突发性事件。环境污染与破坏事故一般都具有突发性、蔓延性和危害性极大等特点。
    环境污染与破坏事故的报告及处理制度,是指因发生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染与破坏事故的单位,必须立即采取措施处理,及时通报可能受到污染与破坏危害的单位和居民,并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理的规定的总称。
    事故发生后,当地环保部门应当立即赴现场调查,并对事故的性质和危害作出恰当的认定。一般或较大事故,由县级以上环保部门确认,重大或特大事故,由市级以上环保部门确认。
    环保行政主管部门在收到事故报告,经调查弄清其性质和危害之后,可对违法者依法给予行政处罚。在环境受到严重污染与破坏,威胁居民生命安全时,县级以上环保部门必须立即向人民政府报告,由人民政府采取有效措施,解除或者减轻危害。
    七、重点污染物总量控制制度
    重点污染物排放总量控制制度,是指在特定的时期内,综合经济、技术、社会等条件,采取通过向排污源分配污染物排放量的形式,将一定空间范围内排污源产生的重点污染物的数量控制在环境容许限度内而实行的污染控制方式及其管理规范的总称。
    修订后的《水污染防治法》第十八条规定:“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。
    省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量,并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求,将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。具体办法和实施步骤由国务院规定。
省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域水环境质量状况和水污染防治工作的需要,确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物。对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区,有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”
    总量控制的实施程序是:
    1.国家环境管理机关在各省、自治区、直辖市申报的基础上,经全国综合平衡,编制全国污染物排放总量控制计划,把主要污染物排放量分解到各省、自治区、直辖市,作为国家控制计划指标。
    2.各省、自治区、直辖市把省级控制计划指标分解下达,逐级实施总量控制计划管理。
    3.编制年度污染物削减计划。
    4.年度检查、考核。
    第七章  我省污染减排工作和环境质量状况
    一、主要污染物年度减排任务全面完成
    一是落实考核与激励机制。为了明确任务,落实问责制和“一票否决制”,并建立激励机制,环保厅代省政府草拟了《2009年度污染物减排计划》和《安徽省主要污染物总量减排奖励办法》。环保厅还出台了《国控省控重点污染企业及主要污染物减排项目环境监察管理办法》,将减排项目列为环境监察重点,省环保厅每季彻查一次,各市局每月督查一次,促进了企业污染治理设施稳定运行。环保厅联合省物价局下发了《关于加强燃煤机组脱硫电价及脱硫设施运行管理的通知》,加强了脱硫设施运行监管和奖惩。
    二是切实落实减排工作措施。加快推进工程减排。市、县政府及住建等部门和企业在污水处理厂和燃煤电厂脱硫设施等重点减排工程建设方面取得显著进展。2009年,建成污水处理厂41座、管网1200公里,新增污水处理能力101.5万吨/日,实际处理水量65万吨/日。SO2方面,去年全省新增电力脱硫机组装机容量496万千瓦,全省脱硫机组装机容量占总装机容量的91.8%,较上年提高10个百分点。污水处理厂、电厂脱硫设施为减排发挥了决定性作用,其减排量均占全省COD和SO2减排量的80%。大力推进结构减排。各市、县政府和环保等部门大力督促企业严格执行国家产业政策,落实产能淘汰计划,全省共关停小火电机组276.3万千瓦,淘汰落后煤炭产能253万吨、钢铁1200万吨、水泥1381万吨。狠抓管理减排。环保部门加强对重点污染源的巡查和监督性监测,对存在环境问题的80家污水处理厂下达了监察通知,对装机容量30万千瓦以上的电力企业脱硫设施,进行了现场监察,及时通报发现问题并限期整改,进一步提高了污染治理设施的运行效率和管理水平。组织开展了对20家重点企业的清洁生产审核评估。
    三是加强减排基础工作。加强环境监控网络建设,全省17个市环境监控中心建成并与省环境监控中心联网,所有国控、省控重点污染源全部安装了自动监控设施,并与省、市监控中心联网。积极推行污染源自动监控设施社会化运行,全省污染源在线监测运行良好率保持在95%左右,确保了环境监测数据的准确有效。认真做好污染物减排数据统计和减排监察系数核算工作,按季度上报减排监察系数,为减排目标考核提供可靠依据。
    2009年,全省共完成主要污染物减排项目299个。经环保部核定,全年化学需氧量(COD)、二氧化硫(SO2)排放量分别比上年削减2.02%和3.12%,完成了年度减排目标任务,实现COD、SO2排放量连续三年双下降,SO2提前一年达到“十一五”控制目标数值。在全省经济迈上万亿元台阶的同时,污染排放继续保持了下降的势头,实现了增产减污的良好效果,促进了经济发展质量的提高。
    根据2006年环保部与省政府签订的“十一五”水污染物和二氧化硫总量削减目标责任书,我省两项主要污染物的2010年减排目标任务是:
    COD:到2010年控制在41.5万吨, 比2005年(44.4万吨)削减6.5%(其中我省淮河流域控制在12.9万吨,削减11.6%;巢湖流域控制在5.6万吨,削减10.4%)。2010年全省化学需氧量(COD)排放量较上年需下降2.2%,经预测需减排4.1万吨(含存量0.91万吨) 。
    SO2:到2010年排放总量控制在54.8万吨(其中火电行业排放量不超过35.7万吨), 比2005年(57.12万吨)削减4%。二氧化硫(SO2)需控制和消化新增量,经预测需减排9.74万吨。
    二、全省环境质量保持稳定,局部地区有所改善
    (一)地表水总体水质仍属轻度污染。2009年,234个监测断面(点位)中,水质为Ⅰ~Ⅲ类(优、良好)的有117个,占50.0%;Ⅳ~Ⅴ类(轻、中度污染)的有81个,占34.6%;劣Ⅴ类(重度污染)的有36个,占15.4%。与2008年相比,总体水质无明显变化。其中,Ⅰ~Ⅲ类水质断面(点位)的比例增加了0.4个百分点,Ⅳ~Ⅴ类增加了3.8个百分点,劣Ⅴ类断面(点位)的比例了减少了4.3个百分点。
    1.淮河干流安徽段总体水质良好,以Ⅲ类为主,无Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面;淮河干流入境年均水质为Ⅳ类,出境年均水质为Ⅲ类;淮河干流好于Ⅲ类水质的断面比例较2008年和2005年分别提高了18个和64个百分点。2009年,淮河干流主要污染物为氨氮。
    2.淮河主要支流总体水质属中度污染。24条支流66个水质监测断面中,Ⅱ~Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类断面的比例分别为50%、23%和27%。我省淮河流域主要出入境支流共12条。在9条入境支流中,奎河、黑茨河、惠济河、涡河4条支流重度污染,泉河、东沙河中度污染,颍河、沱河和洪河分洪道轻度污染。3条出境支流中,史河水质优,新汴河水质中度污染,濉河水质重度污染。与2008年相比,淮河主要支流总体水质无明显变化,但达Ⅳ类标准的断面比例提高了2个百分点。自2005年以来,淮河支流整体水质逐渐好转,达Ⅳ类标准的断面比例较2005年提高了20个百分点。2009年,淮河支流主要污染物为氨氮、生化需氧量。
    3.2009年巢湖东半湖水质轻度污染,水体呈轻度富营养状态;西半湖水质重度污染,水体呈中度富营养状态。巢湖东、西半湖及全湖水质较2008年均无明显变化,但全湖总磷、总氮年均浓度较上年分别下降了32.0%和12.7%;东、西半湖营养状态无明显变化,但全湖营养状态由2008年的中度富营养好转为轻度富营养。自2005年起,巢湖湖区水质逐步由劣Ⅴ类好转为Ⅴ类,营养状态在中度富营养和轻度富营养之间波动。2009年,巢湖11条主要环湖河流的28个断面中,有39.3%的断面符合Ⅲ类水质标准。环湖河流中,兆河、柘皋河、裕溪河水质良好;杭埠河、白石天河、丰乐河水质轻度污染;双桥河水质中度污染;南淝河、十五里河、派河和店埠河重度污染,主要污染物为氨氮和石油类。2005年~2009年,巢湖6条环湖河流水质为良好或轻度污染,十五里河、派河水质长年重度污染,南淝河、店埠河、双桥河水质为中度或重度污染。
    4.长江干流水质保持优,支流水质仍属轻度污染。新安江流域和主要水库水质保持优。
    5.全省城市集中式饮用水水源地水质达标率91.1%,较2008年提高个2.5百分点。
    (二)城市空气质量总体保持良好。17个城市中,合肥、铜陵市空气质量达到国家三级标准,其它15个市均达到二级标准。铜陵市空气主要污染物为二氧化硫,其它城市均为可吸入颗粒物。全年空气质量优良天数的百分比超过90%的城市16个,合肥市为87.4%。可吸入颗粒物仍是我省城市空气的主要污染物。全省监测的主要空气污染物二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物平均浓度均有所下降,环境空气质量平均达标率有所上升,空气质量有所改善。
    全省酸雨污染状况仍属轻度污染。有10个城市出现了酸雨,全省酸雨频率为24.4%,降水年均pH值为5.05,污染状况较上年略有加重。其中,合肥、淮南市酸雨污染状况有所好转,池州、安庆、滁州、铜陵市酸雨污染状况有所加重。2009年全省环境空气质量平均达标率较2005年有所提高,SO2、PM10年均浓度值略有下降,NO2变化不明显,五年来全省空气质量总体基本稳定。
    2009年,我省国控废水污染源综合达标率为87%,国控废气污染源综合达标率为76%,全省污水处理厂综合达标率为57%。
    2009年,全省未发生重大环境安全事故和因环境问题引发的不稳定事件。
 

关于《消防法》主要内容和我省贯彻实施情况的报告

省公安厅副厅长  周礼明

主任、副主任、秘书长、各位委员:
    根据省人大常委会2010年法制讲座计划,我现将《消防法》主要内容和我省贯彻实施情况报告如下:
一、我国消防法律法规体系
(一)消防法律
     1998年9月1日施行的《消防法》是我国第一部消防法律。 2008年10月28日,第十一届全国人大常委会第五次会议审议通过了《消防法》修订草案,并于2009年5月1日起施行。
(二)消防行政法规规章
    目前,国务院《〈消防法〉实施条例》正在起草制订中。《建设工程消防监督管理规定》 (公安部106号令)、 《消防监督检查规定》(公安部107号令)、《火灾事故调查规定》 (公安部108号令)、《社会消防安全教育培训规定》 (公安部等9部局第109号令)等部门规章是消防法律体系的重要内容,也是开展消防管理工作的重要依据。
(三)地方性消防法规
    《安徽省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》、 《合肥市消防条例》。
   《安徽省消防条例》修订工作得到了省人大、省政府各级领导的高度重视,即将提请审议。
(四)消防技术规范标准
消防技术规范标准是规定社会生产、生活中保障消防安全的技术要求和安全极限的各类技术规范和标准的总和。分为两大体系:一是消防产品的标准体系,如《钢质防火门通用技术条件》等,二是工程建筑消防技术规范,如《建筑设计防火规范》、《高层民用建筑设计防火规范》等。消防技术标准按照规范、标准等级的高低,分为以下三个层次: 国家标准、行业标准、地方标准。
    二、《消防法》修订背景和过程
    新中国成立以来,随着社会主义民主与法制建设的发展,我国的消防法制不断健全和完善。 1957年11月批准实施的《消防监督条例》;1984年5月批准实施的《中华人民共和国消防条例》;1998年4月29日审议通过,同年9月1日施行的《中华人民共和国消防法》;2008年 10月28日修订通过,2009年5月1日起施行新《消防法》。
    (一)《消防法》修订的背景
    98《消防法》自1998年9月1日施行以来,有力地推动了我国消防法治建设、社会化消防管理、公共消防设施建设以及消防监督执法规范化、提升政府应急救援能力、火灾隐患整改等工作,对预防和减少火灾危害,保护人身、财产安全,维护公共安全,发挥了重要作用。
近年来,随着我国经济社会的发展和政府职能的转变,特别是在贯彻落实党的十七大精神的新阶段,面临着社会和广大人民群众对消防安全的新需求、新期待,面对着以人为本、保障和改善民生、强化社会管理和公共服务的新要求。因此,98《消防法》的一些规定已经难以适应新时期消防工作的需要。
    (二)修订前《消防法》主要制约因素
    1、对消防工作责任主体规定不够全面,责任不够完善和清晰,制约和影响了消防工作责任制的落实,不适应消防工作社会化的需要。
    2、对消防监督管理制度的设置不适应形势需要,公安机关消防机构监督职责与有关责任主体的消防安全职责不明晰,不适应转变政府职能的要求。
    3、缺乏运用市场机制和经济手段防范火灾风险的规定,不利于发挥市场主体在保障消防安全方面的作用。
    4、对违反消防法规危害公共安全的行为规定不全,处罚力度不够,缺乏必要的强制措施,不能有效消除和制止违反消防法规行为和严重危及公共安全的火灾隐患。
    (三)《消防法》修订的简要过程
    2002年6月,全国人大常委会对现行《消防法》实施情况进行执法检查后,提出了“修改《消防法》,进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系”的建议。2002年10月,公安部正式启动《消防法》修订工作。在深入调研,广泛征求地方政府、有关职能部门、企事业单位、专家学者及各级公安机关意见的基础上,反复修改,数易其稿,2006年4月,形成了《中华人民共和国消防法(修订草案送审稿)》,报请国务院审议。
    国务院法制办收到修订草案送审稿后,在广泛征求意见的基础上,经进一步修改后,2008年3月,《中华人民共和国消防法(修订草案)》经国务院常务会议讨论通过,报全国人大常委会审议。 全国人大常委会于2008年4月、6月两次审议、修改了《消防法》修订草案。经过广泛调研,《消防法》修订草案于2008年10月28日经第十一届全国人大常委会第五次会议审议通过。
    三、《消防法》修订后的重大变化
    《消防法》的修订,从我国消防工作实际出发,认真总结了消防工作经验并借鉴国外成熟做法,深入贯彻科学发展观,坚持以人为本、安全发展的原则,以消防工作社会化为主线,进一步明确了消防安全责任制,加强和改革了消防监督管理制度,建立健全了防范火灾风险的市场调节和社会服务机制,进一步完善了消防执法和应急救援工作规定,健全完善了消防执法监督机制,着力保障和改善民生,促进和谐社会建设。修订后的《消防法》由6章54条,增加到共7章74条,其主要修订变化内容是:
   (一)确定了新的消防工作原则。
    修订前消防工作原则为:“专门机关与群众相结合”
修订后消防工作原则为:“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”。
    (二)明确了消防安全责任制。
   《消防法》进一步明确了各消防安全主体的法定责任。主要包括:
    一是明确和完善了各级人民政府在消防规划及公共消防设施、消防装备建设,消防宣传教育,消除重大火灾隐患,发展多种形式的消防力量,建立火灾应急救援体系等方面的法定职责。
    二是明确了政府有关部门在各自的职责范围内,及时督促整改火灾隐患、做好消防工作的职责。
    三是明确和完善了机关、团体、企业、事业等单位消防安全的具体职责,明确了单位的主要负责人是本单位的消防安全责任人。
    四是明确了建设、设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、施工质量负责。
    五是明确了产品质量监督部门、工商行政管理部门和公安机关消防机构对消防产品的质量监管职责。
    (三)改革消防监督管理制度。根据转变政府职能的要求和市场经济条件下消防工作的规律、特点,修订后的《消防法》对消防监督管理制度进行了改革。
    一是改革了建设工程消防监督管理制度,规定对国务院公安部门规定的大型人员密集场所和特殊建设工程,由公安机关消防机构实行消防设计审核和消防验收制度,对其他建设工程的消防设计和消防验收实行备案、抽查制度。
    二是加强了消防监督检查制度,规定公安机关消防机构对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查;明确了公安派出所日常消防监督检查和消防宣传教育的职责。
    三是明确了消防产品监督管理制度,规定国家对消防产品实行强制性产品认证制度,对新研制的尚未制定国家标准、行业标准的消防产品,按照规定进行技术鉴定;产品质量监督部门、工商行政管理部门、公安机关消防机构依法加强对消防产品质量的监督检查。
    四是在明确规定举办大型群众性活动的消防安全要求的同时,取消了举办大型群众性活动的消防行政许可。
    (四)加强农村消防工作。地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导,加强公共消防设施建设,组织建立和督促落实消防安全责任制。同时,对乡镇消防规划、消防力量建设、农村消防宣传教育等工作提出了明确要求。
    (五)完善社会消防技术服务机制。规定消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测等消防技术服务机构和执业人员,应当依法获得相应的资质、资格,依照法律、行政法规、国家标准、行业标准和执业准则,接受委托提供消防安全技术服务,并对服务质量负责;明确了消防技术服务机构出具虚假、失实文件,给他人造成损失的,依法承担赔偿责任。
    (六)加强应急救援工作。修订后的《消防法》在总则中明确消防法立法目的之一是“加强应急救援工作”,地方人民政府应当针对本行政区域内的特点制定应急预案,建立应急反应和处置机制,并为火灾扑救和应急救援工作提供人员、装备等保障;同时规定了公安消防队、专职消防队承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。
    (修订前的条文是“公安消防队参加火灾以外的其他灾害或者事故的抢险救援工作,在有关地方人民政府的统一指挥下实施。”年内,省政府将依托省消防总队,成立安徽省应急救援队。这也说明国家对应对突发灾害事故的处置工作,越来越重视。)
    (七)加大对危害公共消防安全行为的查处力度。
为切实保障《消防法》的顺利实施,《消防法》取消了一些行政处罚限期改正的前置条件,调整了处罚种类,明确了罚款数额,对一些严重违反消防法规的行为特别是危害公共安全的行为,设定了拘留处罚。
四、《消防法》重点内容介绍
(一)关于消防工作的方针、原则和责任制
方针:消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针。
原则:政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与。
责任制:实行消防安全责任制,建立健全社会化的消防工作网络。
(二)政府的消防工作职责
    《消防法》第三条规定:国务院领导全国的消防工作,地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。
1、宏观规划方面。《消防法》第三条第二款规定:各级人民政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计划,保障消防工作与经济社会发展相适应。
《消防法》第八条规定:地方各级人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入城乡规划,并负责组织实施。城乡消防安全布局不符合消防安全要求的,应当调整、完善;公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的,应当增建、改建、配置或者进行技术改造。
    (《消防法》修订后,将原“城市规划”修改为“城乡规划”。一字之差,城乡并重,体现了对农村消防工作的高度重视。)
    2、火灾预防方面。《消防法》第六条第一款规定:各级人民政府应当组织开展经常性的消防宣传教育,提高公民的消防安全意识。
    《消防法》第二十二条第二款规定:对已经设置的生产、储存和装卸易燃易爆危险品的工厂、仓库和专用车站、码头,易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站,不再符合消防法规定的,组织、协调有关部门、单位限期解决,消除安全隐患。
《消防法》第三十一条规定:在农业收获季节、森林和草原防火期间、重大节假日期间以及火灾多发季节,应当组织开展有针对性的消防宣传教育,采取防火措施,进行消防安全检查。
3、农村、社区消防工作方面。《消防法》第三十条规定:地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导,采取措施加强公共消防设施建设,组织建立和督促落实消防安全责任制。
《消防法》第三十二条规定:乡镇人民政府、城市街道办事处应当指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作。
4、消防组织建设方面。《消防法》第三十五条规定:各级人民政府应当根据经济和社会发展的需要,建立多种形式的消防组织,加强消防技术人才培养,增强火灾预防、扑救和应急救援的能力。
《消防法》第三十六条规定:县级以上地方人民政府应当按照国家规定建立公安消防队、专职消防队,并按照国家标准配备消防装备,承担火灾扑救工作。乡镇人民政府应当根据当地经济发展和消防工作的需要,建立专职消防队、志愿消防队,承担火灾扑救工作。
(政府专职消防队在珠江、长江三角洲地区等经济发达地区,比较普遍。我省的要求是:经济发达的乡镇,要建立政府专职消防队。)
5、灭火救援方面。《消防法》第四十三条规定:县级以上地方人民政府应当组织有关部门针对本行政区域内的火灾特点制定应急预案,建立应急反应和处置机制,为火灾扑救和应急救援工作提供人员、装备等保障。
《消防法》第四十六条规定:公安消防队、专职消防队参加火灾以外的其他重大灾害或者事故的应急救援工作,由县级以上人民政府统一领导。
《消防法》第四十五条第二款规定:根据扑救火灾的紧急需要,有关地方人民政府应当组织有关人员、调集所需物资支援灭火。
《消防法》第四十九条第二款规定:对单位专职消防队、志愿消防队参加扑救外单位火灾所损耗的燃料、灭火剂和器材、装备等,火灾发生地的人民政府应当给予补偿。
6、执法监督方面。《消防法》第五十二条规定:地方各级人民政府应当落实消防工作责任制,对本级人民政府有关部门履行消防安全职责的情况进行监督检查。
《消防法》第五十五条规定:公安机关消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求,或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的,应当由公安机关书面报告本级人民政府。
接到报告的人民政府应当及时核实情况,组织或者责成有关部门、单位采取措施,予以整改。
《消防法》第七十条第五款规定:对公安机关报请的对经济和社会生活影响较大的责令停产停业意见,依法决定并组织有关部门实施。
(安徽省政府每年年初与各市政府签定消防工作责任状,年终省政府组织考核验收,兑现奖惩,对全省消防工作责任制落实起到了很好的推动作用。
(三)政府有关行政主管部门的消防工作职责
《消防法》第四条第二款规定,“县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内,依照本法和其他相关法律、法规的规定做好消防安全工作”。这是《消防法》关于有关行政主管部门消防工作职责的原则规定。
1、消防宣传教育培训方面。《消防法》第六条规定:教育、人力资源行政主管部门和学校、有关职业培训机构应当将消防知识纳入教育、教学、培训的内容。新闻、广播、电视等有关单位,应当有针对性地面向社会进行消防宣传教育。
由公安部、教育部等9部局共同颁布的《社会消防安全教育培训规定》(109号令)对各部门消防宣传教育培训职责进行了细化,具体规定如下:(内容详细全面,体现了“消防工作,宣传先行”的指导思想)
第七条  民政部门应当履行下列职责:
(一)将消防安全教育培训工作纳入减灾规划并组织实施,结合救灾、扶贫济困和社会优抚安置、慈善等工作开展消防安全教育; (二)指导社区居民委员会、村民委员会和各类福利机构开展消防安全教育培训工作;(三)负责消防安全专业培训机构的登记,并实施监督管理。
第八条  人力资源和社会保障部门应当履行下列职责:(一)指导和监督机关、企业和事业单位将消防安全知识纳入干部、职工教育、培训内容;(二)依法在职责范围内对消防安全专业培训机构进行审批和监督管理。
第九条 住房和城乡建设行政部门应当指导和监督勘察设计单位、施工单位、工程监理单位、施工图审查机构、城市燃气企业、物业服务企业、风景名胜区经营管理单位和城市公园绿地管理单位等开展消防安全教育培训工作,将消防法律法规和工程建设消防技术标准纳入建设行业相关执业人员的继续教育和从业人员的岗位培训及考核内容。
第十条  文化、文物行政部门应当积极引导创作优秀消防安全文化产品,指导和监督文物保护单位、公共娱乐场所和公共图书馆、博物馆、文化馆、文化站等文化单位开展消防安全教育培训工作。
第十一条  广播影视行政部门应当指导和协调广播影视制作机构和广播电视播出机构,制作、播出相关消防安全节目,开展公益性消防安全宣传教育,指导和监督电影院开展消防安全教育培训工作。
第十二条  安全生产监督管理部门应当履行下列职责:(一)指导、监督矿山、危险化学品、烟花爆竹等生产经营单位开展消防安全教育培训工作;(二)将消防安全知识纳入安全生产监管监察人员和矿山、危险化学品、烟花爆竹等生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员以及特种作业人员培训考核内容;(三)将消防法律法规和有关消防技术标准纳入注册安全工程师培训及执业资格考试内容。
2、消防行政许可方面。《消防法》第十二条规定:建设工程的消防设计未经依法审核或者审核不合格的,负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可。
3、公共消防设施维护管理方面。《消防法》第二十九条规定:负责公共消防设施维护管理的单位,应当保持消防供水、消防通信、消防车通道等公共消防设施的完好有效。在修建道路以及停电、停水、截断通信线路时有可能影响消防队灭火救援的,有关单位必须事先通知当地公安机关消防机构,并应采取其他应对措施。
该规定很重要,曾有血的教训:2005年12月8日湖南省新化县国商大厦发生火灾,恰逢该县唯一的过河大桥在维修,消防车无法通行,延误了火灾扑救,最终导致死4人、近百万元的火灾损失。如果当初能事先通知消防机构,消防机构采取分散警力的应对措施,或者确保有一边能通行,也许就不会酿成如此大的悲剧。    
4、消防产品违法行为监管方面。消防产品管理以前比较模糊,在生产、销售、使用领域,产品质量监督部门、工商行政管理部门和消防部门管理分工不是很明确。
修订后《消防法》第六十五条明确规定:违反本法规定,生产、销售不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的,由产品质量监督部门或者工商行政管理部门依照《中华人民共和国产品质量法》的规定从重处罚。消防部门只负责人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的管理。
5、火灾隐患督促整改方面。《消防法》第五十二条规定:县级以上地方人民政府有关部门应当根据本系统的特点,有针对性地开展消防安全检查,及时督促整改火灾隐患。(如:教育部门要组织对学校开展消防安全检查,及时督促整改火灾隐患。卫生部门要组织对医院开展消防安全检查,及时督促整改火灾隐患等等。 )
6、灭火救援协助方面。《消防法》第四十五条规定:火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要,有权决定调动供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护等有关单位协助灭火救援。 上述单位应当积极予以协助。
(四)单位的消防安全责任。
单位是社会消防管理的基本单元。单位对消防安全和致灾因素的管理能力,反映了社会消防安全管理水平,在很大程度上决定了一个城市、一个地区的消防安全形势。
修订后的《消防法》进一步强化了机关、团体、企业、事业等单位在保障消防安全方面的消防安全职责,明确单位的主要负责人是本单位的消防安全责任人。
1、单位(机关、团体、企业、事业)消防安全职责。             
《消防法》第十六条规定:单位应当履行下列职责:
(1)落实消防安全责任制,制定本单位的消防安全制度、消防安全操作规程,制定灭火和应急疏散预案;(2)按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材,设置消防安全标志,并定期组织检验、维修,确保完好有效;(3)对建筑消防设施每年至少进行一次全面检测,确保完好有效,检测记录应当完整准确,存档备查;(4)保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通,保证防火防烟分区、防火间距符合消防技术标准;(5)组织防火检查,及时消除火灾隐患; (6)组织进行有针对性的消防演练;(7)法律、法规规定的其他消防安全职责。
消防安全重点单位还应当遵守《消防法》第十七条规定:(1)确定消防安全管理人,组织实施本单位的消防安全管理工作;(2)建立消防档案,确定消防安全重点部位,设置防火标志,实行严格管理;(3)实行每日防火巡查,并建立巡查记录;(4)对职工进行岗前消防安全培训,定期组织消防安全培训和消防演练。
2、其他单位和个人主要职责和义务。《消防法》第五条规定:任何单位都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务。任何单位和成年人都有参加有组织的灭火工作的义务。(《消防法》第六十条规定了相应罚则。)
《消防法》第六条第一款规定:机关、团体、企业、事业等单位应当加强对本单位人员的消防宣传教育。
《消防法》第二十一条规定:禁止在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火。 违者,根据《消防法》第六十三条规定:处警告或者五百元以下罚款;情节严重的,处五日以下拘留。
《消防法》第二十三条规定:禁止非法携带易燃易爆危险品进入公共场所或者乘坐公共交通工具。
《消防法》第二十八条规定:任何单位、个人不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材,不得埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距,不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。人员密集场所的门窗不得设置影响逃生和灭火救援的障碍物。
《消防法》第四十四条第一款规定:任何人发现火灾都应当立即报警。任何单位、个人都应当无偿为报警提供便利,不得阻拦报警。严禁谎报火警。第三款规定:任何单位发生火灾,必须立即组织力量扑救。邻近单位应当给予支援。
《消防法》第五十一条第二款规定:火灾扑灭后,发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场,接受事故调查,如实提供与火灾有关的情况。
《消防法》第七十条第三款规定:被责令停止施工、停止使用、停产停业的单位,应当在整改后向公安机关消防机构报告,经公安机关消防机构检查合格,方可恢复施工、使用、生产、经营。   
(五)火灾公众责任保险。
新《消防法》引进了火灾公众责任保险。 “火灾公众责任保险是以被保险人因火灾造成的对第三者的伤害所依法应付的赔偿责任为保险标的的保险。”它对于利用市场手段平抑火灾风险、辅助社会管理具有积极作用,也是国外消防与保险工作的成熟做法。大力发展火灾公众责任保险,一方面,可以通过市场化的风险转移机制,用商业手段解决火灾责任赔偿等方面的法律纠纷,可以使受灾企业和群众尽快恢复正常生产生活秩序;另一方面,也可以促进经营者不断提高改善自身消防安全条件的积极性,是市场经济体制下提高全社会火灾防范水平的重要手段,应大力倡导。
《消防法》第三十三条规定:国家鼓励、引导公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任保险;鼓励保险公司承保火灾公众责任保险。          
目前,陕西省、上海市的地方性消防法规已明确规定了火灾公众责任强制保险。
五、我省《消防法》实施情况报告
新《消防法》的颁布施行,引起了社会各界的高度关注。我省各级党委、人大、政府积极推进新法的宣传贯彻和地方消防立法工作;省防火安全委员会先后举办了各市、县分管领导,开发区、工业园区负责人和公安(分)局长培训班;省消防总队及时对全体执法监督干部进行了集中系统培训。经过广泛宣传、教育、培训,广大群众消防法制意识普遍提高,消防行政执法力度显著增强,社会消防安全环境明显改善。但是,在实施过程中也遇到一些问题主要表现在:
(一)应急救援任务繁重,警力和装备不足的矛盾凸显
     新《消防法》第一条规定:为了预防火灾和减少火灾危害,加强应急救援工作,保护人身、财产安全,维护公共安全,制定本法。
新《消防法》第四十六条规定:公安消防队、专职消防队参加火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援工作,由县级以上人民政府统一领导。
    随着消防部队应急救援任务的增加,消防警力和抢险救援装备不足的矛盾日益凸显。全国现役消防警力,仅占全国总人口的万分之1.2。我省现有警力近5000人,占全省总人口的万分之0.74,远远低于全国平均水平。另外,应急救援装备也严重不足,有近一半的县区消防机构缺少必须的特勤和个人防护装备,严重影响应急救援工作的有效开展。
(二)城乡消防规划和公共消防设施“欠账”严重
新《消防法》第八条规定:地方各级人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划 纳入城乡规划,并负责组织实施。 城乡消防安全布局不符合消防安全要求的,应当调整、完善;公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的,应当增建、改建、配置或者进行技术改造。
消防规划作为城乡规划的重要组成部分,由各级人民政府负责组织编制,建设、规划、财政、公安消防等有关部门按照各自职能,参与消防规划的具体编制工作。
消防站建设标准
消防站是城乡公共消防设施的重要组成部分,是公安消防中队的驻地,是扑救火灾和处置灾害事故的基本战斗单位。随着我国经济和社会的快速发展,以及消防部队职能的不断拓展,消防站建设也向着多功能方向发展。2006年2月27日,建设部、国家发展和改革委员会批准发布了新的《城市消防站建设标准》(建标[2006]42号),此标准的贯彻实施,使得消防站的建设规模、使用功能、装备配备将更加趋于完善。
一级消防站的辖区面积不应大于7km2,二级普通消防站辖区面积不应大于4km2,设在近郊区的普通消防站辖区面积一般不应大于15km2。
消防站建设用地面积,应符合下列规定:
一级普通消防站     3300㎡ ~ 4800㎡
二级普通消防站     2000㎡ ~ 3200㎡
特勤消防站         4900㎡ ~ 6300㎡
我省消防站建设及市政消防栓建设存在历史欠帐,在一些地方还比较严重。
(三)消防安全责任制难以有效落实
新《消防法》继承和发展了我国消防法制建设成果,在总则中规定“消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针,按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则,实行消防安全责任制,建立健全社会化的消防工作网络”,确立了消防工作的方针、原则和责任制。
但实际工作中缺乏必要、有效的监督考评和责任追究。因此,如何有效建立健全并真正落实消防工作责任制,仍然是今后一段时期需要重点研究解决的课题。
(四)单位火灾事故责任追究不力
新《消防法》对过失引起火灾,仅明确了对个人的处罚。新《消防法》第六十四条规定:对过失引起火灾,尚不构成犯罪的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处五百元以下罚款;情节较轻的,处警告或者五百元以下罚款。
实践中,多数火灾的发生与单位决策失当、疏于消防安全管理、不及时整改火灾隐患等存在直接因果关系。
(五)消防产品监督管理联动机制不健全
新《消防法》第二十五条规定:产品质量监督部门、工商行政管理部门、公安机关消防机构应当按照各自职责加强对消防产品质量的监督检查。
新《消防法》第六十五条第一款规定:违反本法规定,生产、销售不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的,由产品质量监督部门或者工商行政管理部门依照《中华人民共和国产品质量法》的规定从重处罚。
消防产品质量监管模式的变化,要求公安机关消防机构与产品质量监督部门、工商行政管理部门必须建立健全部门联动执法机制和定期通报制度,加强产品质量综合监管,避免消防产品质量失控漏管。在实际工作中,联动机制存在是薄弱环节,有待于进一步加强。
(六)消防备案抽查有关法律规定不严谨
一是建设单位备案比不备案法律责任更重。根据新《消防法》第五十八条规定,建设单位不备案,处五千元以下罚款。而如果建设单位选择备案,经公安机关消防机构抽查不合格,则要处以责令停止施工、停止使用或者停产停业,并处三万元以上三十万元以下罚款的处罚。
二是建设单位选择不备案的侥幸心理依然存在。现阶段,由于警力不足、工程建设项目多等客观因素,公安机关消防机构对一些不备案违法行为难以完全发现并依法查处。
(七)火灾公众责任保险制度推广难度较大
对公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任保险,新《消防法》仅规定国家予以鼓励、引导,火灾公众责任保险并未纳入强制性险种。
一是现阶段,单位(场所)业主或管理者火灾风险意识差,缺乏投保的自觉性。发生火灾以后,容易造成“政府买单”的怪圈。
二是保险公司在投保少、赔付率高的情况下,难以广泛开展火灾公众责任保险理赔业务。
(八)农村消防工作形势严峻
新《消防法》规定:地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导,加强公共消防设施建设,组织建立和督促落实消防安全责任制。同时,对乡镇消防规划、消防力量建设、农村消防宣传教育等工作提出了明确要求。
但是,由于农村消防基础设施和多种形式消防力量薄弱以及群众消防意识淡薄等原因,农村火灾形势不容乐观,火灾高发的状况未能有效杜绝。
(九)社区消防工作急待加强
近年来,随着国民经济的持续稳定发展,人民的生活水平日益提高,居民的居住环境逐渐集中化,各项物业管理科学发展,配套设施相对完善,服务比较先进的社区不断形成,这些社区改善了人民的生活,为繁荣社会和经济做出了积极的贡献。同时,我们也应清醒认识到,城市社区的快速发展对我们消防事业提出了新的课题。在很多地方,社区的消防设施建设滞后,消防安全存在死角和盲点。主要表现在:消防设施形同虚设,一旦发生火灾根本起不了作用;消防车道经常被阻塞或宽度不足,有不少小区,消防车道不仅成了停车道,有的更用做商品摆摊设点,有的干脆搭起临时建筑,给火灾扑救带来了障碍;在消防安全平面布局、防火间距、消防车通道、消防给水管网、室外消火栓的建设方面存在问题。
因此,改善和加强居民小区的消防工作势在必行。要充分发挥街道办事处,居委会、物业管理公司等组织的作用,建立完善的社区消防工作协调机制,在消防管理方面最终形成社区居民“自我管理、自我教育、自我监督”的良好局面。
随着社会和经济的发展,社会各界和广大人民群众对消防安全的期待越来越高,消防工作的重要性越来越突出,做好消防工作,维护公共安全,是各级政府及各有关部门履行社会管理和公共服务职能、提高公共消防安全水平的重要内容。全省5000名消防官兵,将在各级党委、人大、政府的坚强领导下,不断开拓创新,为我省经济社会“又好又快”发展,创造更加优质高效的消防安全服务和更加和谐的消防安全环境而努力奋斗!
以上报告,如有不妥,请批评指正。

信息来源:法工委
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