地方立法权如何用准又用好

发布人:安徽人大网    发布日期:2016-12-1     阅读:180次

    2015年3月,新修改的立法法赋予所有设区的市地方立法权。
   “对地方立法体制作出重大调整,这是我国立法史上的一件大事,标志着除原来49个享有地方性法规制定权的城市外,其余235个设区的市都具备了地方立法权,拥有地方立法权的城市扩至所有284个设区的市。”全国人大常委会法制工作委员会原副主任阚珂说。
    一年多来,设区的市究竟制定出多少地方法规?如何用好手中的立法权,制定出高质量、符合当地实际的地方法规?地方立法如何守住维护法制统一的底线,确保“有权不任性”?日前在山东威海召开的“设区的市立法工作座谈会”上,专家学者围绕地方立法权的这些话题进行了深入探讨。

在“准”字上下功夫

    从49到284,威海是增加的235个市之一。
    威海不仅是修改后的立法法新赋予地方立法权的设区的市,也是山东省首批获得地方立法权的设区的市。今年11月1日,《威海市城市风貌保护条例》正式施行。这是威海市出台的首个实体性地方法规。
专家指出,在新赋予地方立法权的设区的市里面,以城市风貌保护条例为名立法的,威海是第一家。
    “威海拥有千公里海岸线,有众多美丽的海岛、海湾、沙滩,有独具特色的历史文化古迹,有享誉中外的风景名胜,这既是威海的金名片,更是威海的宝贵财富。通过立法,用法规保护好这些珍贵资源顺民心、得民意。为此,我们把制定《威海市城市风貌保护条例》作为威海市的第一部实体性地方法规,社会各界反应很好。”谈起制定该《条例》的初衷,威海市人大常委会常务副主任刘茂德指出。
    威海的精准立法,得到不少业内人士的认可。“精准选项对于行使好地方立法权十分重要,是设区的市用准用好立法权的重要起步。”全国人大常委会法制工作委员会研究室处长刘运龙认为。
    设区的市虽然有了立法权,但是什么法规都能立吗?新立法法对设区的市到底有哪些立法权作出了明确规定:根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
    “设区的市立法要精准选项,就要正确理解和把握上述立法权限范围,明确什么法能立,什么法不能立,确定具有针对性的立法项目。”刘运龙强调。
    据介绍,截至今年8月底,在新赋予地方立法权的239个设区的市(新立法法通过后因行政区划更改新增4个设区的市)、30个自治州、4个不设区的地级市中,各省、自治区已经确定可以开始制定地方性法规的有263个,占96.3%。目前,这些设区的市已陆续开展地方性法规制定工作,迈出了行使地方立法权的第一步。
    另据不完全统计,现已有123个市州人大及其常委会审议通过并经省(区)人大常委会批准的地方性法规147件,其中,立法条例115件,其他地方性法规32件。“从所制定的法规项目看,都基本遵循了上述三个方面的立法权限。”刘运龙指出。
    “通俗来讲,立法的目的就是为了保持稳定良好的社会秩序,让人们舒适地生活。而要保证立法质量,精准立法必不可少。”阚珂说。

立法要从本地实际出发

    有特色是地方立法生命力的重要体现,也是检验地方立法质量的一条重要标准。“地方立法要做到有特色,最重要的是立足地方实际,突出问题导向,坚持实事求是,注重内容创新,不照抄照搬,不搞立法攀比,着力增强地方立法的实用性、可操作性。”刘茂德表示。
    我国是世界上最大的发展中国家,面积大、人口多,各地的地理、历史、人文和经济社会发展情况千差万别,国家法律不可能、也不会去对各个地方、各个方面的事情都作出明确规定,有些需要地方根据其实际进行补充细化,或者自行作出规定。
    刘运龙认为,设区的市立法必须结合本地的实际情况,遵循发展规律,搞准需要立什么法,不需要立什么法,什么法该立,什么法不该立,精准确定立法项目,使其切实符合本地实际需要,具有本地特色,而不能脱离本地实际情况,盲目地去和其他地方搞攀比,甚至是相互照抄照搬,那就真可能是“法立而民乱,事剧而功寡”,就失去了中央赋予地方立法权的意义。
    既能管当前,又能管长远;既要保护彰显城市特色风貌,又要塑造放大城市特色风貌优势;既要推进城市化,又要留得住乡愁——这是《威海市城市风貌保护条例》立法过程中确定的总原则。
    “在城市风貌保护的重点上,相比青岛突出对人文风貌的保护、珠海对岭南建筑的保护、厦门对历史街区的保护,我们则充分考虑威海市地方实际,更加注重对海岸带、自然岸线、沿海防护林以及北洋水师建筑、英租时期老洋房、海草房等具有威海特色风貌要素的保护。为此,我们对关键条款进行深入研究,做到能具体的尽量具体,能明确的尽量明确。”刘茂德说。
    中国行为法学会规范制定行为研究会秘书长、中国政法大学研究生院院长助理肖宝兴对威海的做法表示赞同。他指出,地方立法的任务是解决地方问题,尤其注重解决应当以立法解决而中央立法不能或不便解决的问题。地方立法可以有或应当有鲜明的地方特色,其基本原则之一是要从本地实际出发,保持地方特色。
“威海市从实际出发的地方立法经验值得向全国推广。”天津大学法学院院长孙佑海建议威海市人大应当认真总结立法经验,发扬工匠精神,实施精准立法,下一步把大气污染防治条例作为立法重点。

既“用好权”又“有权不任性”

    一方面,一些地方认为宪法法律赋予的权力小了,希望地方立法有更大的权力。另一方面,有的地方立法照抄照搬,出现“上下一般粗”的情况。上级立法有什么,本地的立法就规定什么。应付差事,不负责任,使制定的地方立法解决不了当地的实际问题。“这是地方立法中突出存在的两个问题,必须解决。”孙佑海指出。
    山东大学法学院教授王丽萍也认为,立法权“突然”降临,很容易被理解为赋予地方更大的权力。“这是对地方立法初衷的误读。地方立法恰恰是为了限制和规范地方政府的权力。”
    王丽萍对此解释说,赋予地方立法权,是让地方政府在上位法缺位的情况下,在地方性法规或者地方政府规章的框架内行使权力,杜绝地方政府随意印发红头文件自设行政权力的违法现象,从而使地方政府权力运行更加规范。因此,要坚守地方立法的初衷,从一开始就杜绝利用地方立法谋求政府扩权、部门争利的想法,让地方立法始终朝着正确的方向发展。
    “不抵触、有特色、可操作”,是我国施行多年的地方立法中坚持的原则,地方下位法不得同上位法相抵触,特别是不能与宪法和法律相抵触,同位阶的法律规范之间也应当保持和谐统一,这是维护国家法制统一的必然要求。
    “随着享有地方立法权的市范围扩大,需要防止地方立法权滥用,防止地方保护主义和部门利益法制化,这也应从体制机制和工作程序上加以规范和有效防范。”王丽萍强调。
    肖宝兴则指出,地方立法具有地方性和复杂性,尽管居于较低层次,但在法治建设和整个国家、社会和公民生活中起着不可或缺的重大作用。在地方立法的过程中,要想实现良法善治的目的,就要正确处理好科学立法与民主立法、地方特色与法制统一的关系。
    “加强立法培训,明确立法界限,不得与上位法相冲突;主动加强合法性审查,发挥省级人大及其常委会的监督职责,防止‘有权任性’。”中国法学会立法学研究会常务副会长、中国人民大学教授朱景文认为,加强设区的市立法的保障措施,对于地方立法工作开展至关重要。(稿件来源: 法制日报  记者:殷泓)

 

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